Juger le terrorisme ? (Premièrepartie)

 

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Le constat est dénué d’ambiguïté: si l’article 29 du traité sur l’Union européenne mentionne expressément le terrorisme comme l’une des formes graves de criminalité à prévenir et à combattre au niveau de l’Union 2, la Constitution française du 4 octobre 1958 ne contient quant à elle aucune disposition formelle relative à la lutte contre le terrorisme. Et le code pénal pas davantage que le code de procédure pénale ne sauraient suppléer les lacunes de la Constitution française.

Pourtant, le paradoxe n’est qu’apparent. Si la Constitution de 1958, adoptée au moment de la Guerre d’indépendance de l’Algérie ignore le terrorisme, c’est tout simplement parce que les dispositifs juridiques adoptés pour le combattre (certains faits de guerre peuvent en effet constituer des actes terroristes, v. infra) ont pu l’être, dans ce contexte très particulier, sur le fondement des pouvoirs exceptionnels attribués de manière temporaire au chef de l’État, par application de l’article 16 de la Constitution, dont le Conseil constitutionnel a eu à connaître. Mais tout acte de terrorisme ne répond pas nécessairement aux conditions exigées par ce dispositif d’exception, même si, lors de l’unique mise en oeuvre de cet article du 23 avril au 29 septembre 1961, le Conseil constitutionnel semble avoir privilégié une conception réaliste de son champ d’application 3.

Si, en dehors du cas tout aussi particulier de « l’état de siège » décrété en Conseil des ministres selon son article 36 4 et permettant le dessaisissement du pouvoir de police générale des autorités civiles au bénéfice des autorités militaires, en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée, la Constitution française ne détermine aucune disposition propre à la lutte antiterroriste, ce que l’on ne peut que regretter, elle comporte toutefois en germe les ferments d’un tel dispositif, tant sur le plan interne que sur le plan international.

Sur le plan interne, il sera remarqué que l’existence d’une « force publique » est définie par l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, comme une « garantie nécessaire des droits de l’homme et du citoyen […], instituée pour l’avantage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». C’est dans cet esprit qu’a été instituée par la loi du 6 juin 2000, une Commission nationale de déontologie de la sécurité, chargée de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République et donc d’une mission de surveillance à l’égard des personnels de sécurité privés, désormais investis de pouvoir d’investigation dans le cadre de la lutte antiterroriste par la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.

Or l’article premier de cette loi, complétant la loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995, précise que « la sécurité est un droit fondamental. Elle est une condition de l’exercice des libertés et de la réduction des inégalités. À ce titre, elle est un devoir pour l’État qui veille, sur l’ensemble du territoire de la République, à la protection des personnes, de leurs biens et des prérogatives de leur citoyenneté, à la défense de leurs institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre publics » 5.

La sécurité figure ainsi désormais de manière explicite au rang des droits fondamentaux. Si l’on rapproche cette qualification législative de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, force est de constater, au regard de l’article 12 de la Déclaration des droits, que se trouvent réunis tous les éléments permettant sa consécration avec valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel qualifiant « d’objectif de valeur constitutionnelle », « la sauvegarde de l’ordre public, la sécurité des personnes et des biens ainsi que la recherche des auteurs d’infractions » 6.

Sur le plan international, une observation voisine peut être opérée. Tout d’abord, la mise en oeuvre des conventions internationales de lutte contre le terrorisme s’effectue, sous le contrôle du juge, par application de l’article 55 de la Constitution, aux termes duquel « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois ». D’autre part, les articles 14 et 15 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, texte incorporé dans notre Constitution 7, disposent respectivement que « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international » et que « sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l’organisation et à la défense de la paix », ce qui définit un support assez large à toute participation à une institution ou une organisation internationale de lutte contre le terrorisme. On sait pourtant que ces dispositions et en particulier le second de ces articles, ont été invoquées pour justifier l’application de la coutume internationale 8 qui, selon la chambre criminelle de la Cour de cassation, a pu s’opposer « à ce que les chefs d’État en exercice puissent, en l’absence de dispositions internationales contraires s’imposant aux parties concernées, faire l’objet de poursuites devant les juridictions pénales d’un État étranger » 9. L’application de cette règle du droit international pénal, perçue comme liée à la souveraineté de l’État, conduit par conséquent à privilégier les juridictions internationales (lorsqu’elles existent!) et à écarter simultanément celle de la compétence universelle, formulée en droit pénal international, en ce qui concerne le terrorisme, par les articles 689-1 et 689-9 du code de procédure pénale à propos de la Convention de New York sur la répression du terrorisme, permettant aux juridictions répressives françaises de poursuivre et de juger toute personne qui s’est rendue coupable hors du territoire de la République d’une infraction de terrorisme, à condition qu’elle se trouve en France 10.

Le phénomène terroriste se prête difficilement, il est vrai, à l’analyse juridique.

Quelle comparaison juridique établir en effet, entre la destruction par substances explosives d’un centre des impôts lors d’une « nuit bleue » corse, la tentative d’assassinat du général de Gaulle au Petit Clamart le 22 août 1962 ou, pour remonter à une époque plus ancienne, l’attaque de Caserio tuant le président Sadi Carnot, sous la IIIe République? Quels points communs relever entre la destruction, lors d’une opération de commando, d’une Caravelle d’Air France stationnée sur un aéroport breton, la fusillade aveugle des consommateurs d’un restaurant israélien, l’incendie criminel d’un grand magasin à Paris, l’explosion d’engins meurtriers dans les wagons du réseau express régional parisien, aux stations Saint-Michel et Port Royal ou bien les événements du 11 septembre 2001 aux États-Unis, qui ont entraîné la mort de milliers de civils à New York, à Washington et celle de tous les passagers qui se trouvaient à bord des quatre avions de ligne détournés par un groupe organisé de terroristes?

Ce caractère protéiforme est sans doute à l’origine de l’absence de définition unitaire du terrorisme.

Trois éléments structurels cumulatifs paraissent cependant devoir être pris en compte lors de la qualification d’acte de terrorisme.

1) Une violence d’une exceptionnelle gravité

L’image qui vient immédiatement à notre esprit lorsque l’on parle de terrorisme est celle d’un crime particulièrement odieux mettant en définitive en péril l’ensemble de la collectivité.

Les conventions internationales réprimant le terrorisme ainsi que les auteurs qui ont abordé sa définition insistent toujours sur son caractère de violence exceptionnelle. On parle d’acte de « particulière gravité », de « moyens cruels et perfides », de « danger commun » 11. Et c’est précisément l’image récurrente que les terroristes veulent accréditer. Cette intensité est même nécessaire pour créer un vive émotion dans le public et diviser gouvernés et gouvernants quant à l’attitude à adopter en réponse à pareille situation. Le terrorisme n’est sous cet aspect que l’extraordinaire moyen de promotion et de propagation d’idéologies, ce qui lui confère un caractère hétérogène. Ainsi, le terrorisme peut être un moyen de gouvernement, sous la forme du terrorisme d’État. Tel était le cas précisément en France à l’époque de la Terreur (10 août 1792 au 9 thermidor – 27 juill. 1794) d’où il tire son nom. Mais cette violence organisée peut tout aussi bien soutenir l’expression de manifestations indépendantistes sous la forme d’un terrorisme régional. Enfin, dans sa forme achevée, la plus commentée et la plus délicate à combattre, il traduit les tensions et les affrontements de la communauté internationale, en prétendant servir la cause de courants ethniques, politiques ou religieux, sous la forme du terrorisme international, substitut moderne de la guerre idéologique.

2) L’objectif de l’acte

Le choix des victimes de l’acte terroriste n’est nullement effectué en considération de la personne mais exclusivement à raison de la fonction sociale ou des lieux occupés, du message que l’attentat entend ainsi suggérer. Ainsi, la victime, comme l’attentat lui-même, n’est hélas qu’un horrible support médiatique. Ceci explique, d’une part, que la presse se soit longtemps désintéressée du devenir des victimes autrement que sous couvert d’images spectaculaires le jour du drame, pour se consacrer principalement aux revendications et aux mobiles, déclarés ou non, des auteurs d’actes terroristes. Ceci explique encore que le terrorisme se développe plus aisément dans le cadre constitutionnel d’un gouvernement d’opinion, au sein duquel il entend même au contraire tenter de puiser légitimité et justification. C’est à cet égard que, de manière paradoxale, les médias et en particulier la presse, la liberté d’expression, peuvent devenir les alliés objectifs et involontaires de la propagation du terrorisme. Celui-ci ne peut en effet se développer pleinement que dans une démocratie pluraliste, supposant le respect de la liberté d’opinion. C’est ce qui permet de distinguer précisément, comme l’écrit Maurice Duverger, le résistant du terroriste: « La différence fondamentale entre la résistance et le terrorisme est fondée sur la nature du régime où ils se manifestent. Il y a résistance quand la violence est exercée contre un régime fondée sur elle […]. Il y a terrorisme quand la violence est dirigée contre un régime démocratique où les citoyens ont les moyens de résister paisiblement » 12.

En ce sens, participe selon nous de la définition même du terrorisme, la poursuite d’une idéologie politique, philosophique ou religieuse, destinée à saper les fondements même d’une démocratie pluraliste dont elle refuse par principe d’utiliser les moyens légaux d’expression.

Un attentat, en dehors de la simple acception pénale du terme 13, peut être isolé, sans support idéologique, le terrorisme non. Le terrorisme a pour objet de remplacer le pouvoir en place par une autre forme d’autorité, une structure de direction par une autre forme d’organisation, fortement négatrice des droits fondamentaux.

Mais à la différence de la criminalité organisée, qui peut néanmoins servir ses intérêts, il n’est pas principalement animé par l’esprit de lucre. À l’inverse, le terrorisme partage avec la perpétration d’attentats (par exemple, par des salariés ou des viticulteurs mécontents) une modalité d’expression commune: l’utilisation médiatique du symbole. L’objectif étant de déstabiliser une société, ses infrastructures, le choix de la cible n’a qu’un seul but: amplifier la portée de l’événement, vecteur d’un message exclusivement idéologique, faire pression sur l’opinion publique en utilisant le langage du symbole. Et ce symbole peut être un édifice public, témoin quotidien de la présence jugée illégitime ou indésirable d’une autorité politique, une personne physique, jouissant d’une autorité morale ou religieuse ou investie d’une fonction publique. En chaque hypothèse, ce n’est pas l’individu en tant que tel qui est visé, mais le pouvoir contesté qu’il incarne.

Tel est le contenu de l’idée de « mobile » ou de « finalité » de l’acte terroriste: troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur14. Cette prise en considération du mobile général des auteurs de l’acte, n’est surtout pas à confondre avec l’élément intentionnel de l’infraction, introduit dans le code pénal, conformément aux principes régissant le nouveau code pénal, par la loi du 22 juillet 1996. Même si ses conséquences jurisprudentielles peuvent être critiquées, notamment dans la lutte contre le terrorisme international 15, la prise en compte de la finalité par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 « relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l’État » (l’intitulé est explicite), est loin d’être une solution originale, puisqu’elle est déjà intervenue dans la définition de la notion de crime contre l’humanité. En outre et surtout, on retrouve cette même référence au mobile (ou plus exactement à la finalité) de l’acte terroriste dans les définitions retenues par les conventions internationales les plus récentes, tenant compte des hypothèses de conflits armés, entrées en vigueur en France et permettant le jugement d’actes de terrorisme par des juridictions françaises. Ainsi, la Convention internationale de New York du 10 janvier 2000 pour la répression du financement du terrorisme, qui vient d’entrer en vigueur, tout en se référant à des traités déjà existants et énumérés en annexe, formule la définition suivante: est considérée comme une infraction relevant de la Convention « tout acte destiné à tuer ou à blesser grièvement un civil ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ».

3) L’organisation terroriste

C’est sous cet aspect majeur que la répression du terrorisme rejoint la lutte contre la délinquance et la criminalité organisées et exige un renforcement de la coopération judiciaire européenne et internationale. La qualification d’acte de terrorisme suppose en effet, selon la loi française, une organisation. Ainsi, le code pénal 16, reprenant la définition fixée par la loi fondatrice du 9 septembre 1986, se réfère d’abord à ce critère avant d’énoncer les infractions susceptibles d’être qualifiées d’actes terroristes: « Constituent des actes de terrorisme, lorsqu’elles sont intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur, les infractions suivantes […] ». La référence à la notion « d’entreprise », éclairée par les débats devant le Parlement ainsi que les circulaires d’application, implique que l’infraction constatée ait été commise dans un cadre plus général. « La notion d’entreprise est exclusive de toute idée d’improvisation », elle suppose « des préparatifs et un minimum d’organisation, une certaine préméditation […] une organisation d’où le hasard est exclu » 17.

Cette formule a ainsi commencé par figurer en 1986 dans l’article 706-16 du code de procédure pénale avant d’être introduite également par la loi n° 92-686 du 22 juillet 1992 dans les articles 421-1 et suivants du nouveau code pénal sous le chapitre premier « Des actes de terrorisme » du titre II « Du terrorisme », au sein du livre IV relatif aux « Crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique ». Si elle est reprise à l’identique, la portée de la formule est cependant différente, puisqu’elle permet d’établir une définition d’infractions terroristes désormais autonomes, alors que précédemment elles n’étaient qu’un critère permettant de mieux fixer l’étendue des dispositions procédurales dérogatoires issues de la loi du 9 septembre 1986 ainsi que les peines renforcées applicables. C’est, ainsi qu’on le verra, l’une des grandes avancées du nouveau code pénal initié par le Garde des sceaux, ministre de la justice, Robert Badinter, que d’avoir érigé les agissements terroristes en infractions de nature autonome, désormais directement visées par le code pénal 18, associant à une incrimination spécifique (I) une répression judiciaire renouvelée (II).

I. L’incrimination d’acte de terrorisme…

Par Thierry S.RENOUX

Agrégé des Facultés de droit, professeur à l’Université d’Aix-Marseille, Faculté de droit,
Directeur du LERIJ – GERJC-CNRS UMR

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